24.10.2016

Suomessa on satoja kuntia, joilla kaikilla on oma verkkopalvelunsa. Kuntien palvelutehtävät (ja niistä viestiminen) ovat lakisääteisiä, joten kaikki kunnat joutuvat painimaan samantyyppisten ongelmien kanssa miettiessään konseptia, sisältöjä ja toteutusta omille verkkosivuilleen.

Kuitenkin eri kuntien lähtökohdat, resurssit ja valmiudet verkkopalvelujen suunnitteluun ovat kovin vaihtelevia. Tästä epätasaisuudesta kertoo esimerkiksi Ville Miettinen Kuntalehden artikkelissa ”Jäitä hattuun verkkosivuhankinnoissa”. Valmiita malleja, hyviä käytäntöjä ja yhteisesti jaettuja toimintatapoja ei tunnu olevan, vaan satojen kuntien verkkoviestinnän suunnittelijat joutuvat itsekseen ratkomaan kaikille yhteisiä ahdistavia kysymyksiä.

Vaikka vastauksia onkin vaikeampi löytää, on tähän koottu yhteen viheliäimmät kysymykset, jotka hiertävät kuntien verkkopalvelujen uudistajia kaikkialla Suomessa.

Verkkopalvelustrategia: käytännöllisiä linjauksia vai ohutta yläpilveä?

Kunnan verkkopalvelu on tyypillisesti kaupungin tärkein viestintäkanava ulospäin: se välittää mielikuvan kunnan olemuksesta, palveluista ja toiminnasta. Niinpä verkkosivuston tulisi noudattaa johdon määrittelemää kaupunkistrategiaa, palvelustrategiaa tai viestintästrategiaa. Ylin johto haluaakin usein olla linjaamassa strategiaa ja tavoitteita verkkopalvelulle.

Ongelmana on kuitenkin se, että näistä strategisista linjauksista on aniharvoin käytännöllistä apua verkkosivuston suunnitteluun: strategiat jäävät ylätasoisiksi korulauseiksi, jotka eivät pysty ohjaamaan sisältörakenteen suunnittelua, käsikirjoitustyötä tai käyttökokemuksen ratkaisuja käytännön arkityössä. Turun Sanomien kolumnisti Markku Jokisipilä pukee tämän rohkeasti sanoiksi artikkelissaan ”Mikä täällä haisee?”.

Kuntien verkkosivustojen suunnittelijat tarvitsevat työssään suuria linjauksia siitä, mitkä ovat viestinnän tärkeimmät painopistealueet, mitkä ovat tärkeimmät kohderyhmät, miten kuntalaisten toimintaan halutaan vaikuttaa tai mihin palvelumuotoihin käyttäjiä halutaan ohjata — näitä strategisia linjauksia ei yksittäinen sisällöntuottaja pysty itse päättämään. Vastauksia näihin käytännön linjauksiin ei kuitenkaan ylätason strategiapapereista löydy, vaan sisällöntuottajien ohjeistus on saatava laskeutumaan astetta konkreettisemmalle tasolle. Kuka ottaisi tai antaisi mandaatin käytännöllisten linjausten tekemiseen?

Kuka verkkosivut suunnittelisi?

Suuremmilla kunnilla löytyy henkilöstön keskuudesta osaavaa porukkaa, jolle verkkopalvelujen suunnittelu on tuttua puuhaa: suunnitteluryhmä on helppoa koota kasaan, ja suunnittelutehtävät voidaan vastuuttaa eri toimialoille. Pienemmillä kunnilla resurssipula on kipeä: muutoinkin kuormitettu viestintä joutuu ottamaan kantaa verkkopalvelujen teknisiinkin ratkaisuihin, ja verkkoviestinnän kysymykset eivät ole oikein kenenkään erityisalaa.

Pikkuisissa kunnissa verkkopalveluratkaisuja joudutaan linjaamaan suorastaan yksittäisen kunnanjohtajan, hallintopäällikön tai kanslistin OTO-työnä, jolloin on tarpeen ostaa ulkopuolista osaamista tähän erityistarpeeseen. Mutta keneltä se ostetaan? Luotetaanko verkkosivujen teknisiin toteuttajayhtiöihin myös viestinnällisten ratkaisujen ja palvelukonseptin suunnittelussa? Vai tilataanko työ kovapalkkaisilta viestintäkonsulteilta? Ja millä hankintamallilla nämä asiantuntijatyöt osattaisiin ostaa?

Avoin kilpailutus vai pienhankinta?

Moni kunta haluaisi löytää verkkopalvelunsa toteuttajaksi yhteistyökumppanin lähialueelta. Jotta tarjouspyyntö voitaisiin osoittaa itse valituille lähialueen kandidaateille, hankinnan arvon pitäisi jäädä kansallisen kynnysarvon alapuolelle. Kynnysarvo on kuitenkin vielä nykyisellään 30 000 euroa, joten sillä ei saa kovinkaan paljoa asiantuntijatyötä neljän vuoden sopimuskaudeksi. Verkkopalvelun saa kyllä hyvin rakennettua kynnysarvon alittavalla hinnalla, mutta sen ominaisuuksista, kehittämisestä ja jatkuvan ylläpidon laadusta joutuu tinkimään, jos hankinnan haluaa tehdä helpolla mallilla pienhankintana. Mistä kannattaa tinkiä?

Turvallisempi ja kaukonäköisempi ratkaisu on arvioida hankinnan kokonaishinta kansallisen kynnysarvon ylittäväksi ja tehdä hankinta avoimella kilpailutuksella HILMA-järjestelmän kautta. Tämä hankintamalli kuitenkin vaatii jonkin verran osaamista, on astetta kankeampaa ja herättää useissa kunnissa pelkoa muotovirheistä tai hankintapäätöksen riitauttamisesta. Vaikka kunnista löytyy päteviä hankinta-asiantuntijoita, on verkkopalveluprojektin kilpailutus, laatuvertailu ja toimittajavalinta varsin erilaista kuin ostettaessa käsipyyhkeitä, kirjastokalustoa tai koulukuljetuksia kunnan käyttöön. Kaupungin hankintatoimen juristista on melko vähän apua silloin kun pitäisi laatia julkaisujärjestelmän vaatimusmäärittely tai eritellä laadulliset vertailukriteerit verkkopalvelutoteutukselle. Kuka sitten auttaisi?

Yhtenä mahdollisuutena on jakaa kunnan verkkopalveluhankinta useampaan osaan (esim. konseptisuunnitelma, vaatimusmäärittely, tekninen toteutus ja ylläpitopalvelut erikseen), jotka kilpailutetaan omina pienhankintoinaan erikseen. Miten tällainen monitoimittajamalli pidetään hanskassa?

Kenelle verkkosivusto suunnataan?

Kaikilla kunnilla on ainakin neljä keskeistä tavoitetta verkkoviestinnässä:

  1. Kunnallisesta päätöksenteosta ja ajankohtaisuuksista täytyy tiedottaa ja antaa viralliset viestit, kuulutukset ja ilmoitukset
  2. Kuntalaisille täytyy kertoa heille tarjolla olevista palveluista ja antaa näiden saatavuudesta käytännönläheiset tiedot
  3. Kunnan imagoa ja vetovoimaisuutta pitää mainostaa, jotta kuntaan saataisiin uusia asukkaita ja yrityksiä
  4. Matkailijoita on houkuteltava kiinnostavilla tapahtumilla, nähtävyyksillä, luonto- ja kulttuurikohteilla sekä hyvillä matkailupalveluilla

Näiden neljän viestintätavoitteen kohderyhmät ovat kovin erilaisia, ja yhden kohderyhmän priorisointi on helposti toiselta pois: byrokraattisen ”virallisen viestinnän” tai matkailun korostaminen heikentää peruspalvelujen löydettävyyttä, ja uusien yrittäjien (tai uusien asukkaiden) puhuttelu vieraannuttaa nykyisiä kuntalaisia.

Matkailijoiden palvelemiseksi on tyypillisimmäksi käytännöksi muotoutunut erillisen matkailupalvelun ylläpito: kuntasivuston (Kaupunki.fi) rinnalla julkaistaan turisteille suunnattu Visitkaupunki.fi-palvelu. Tämä tietysti osaltaan mutkistaa kuntien verkkoviestinnän tarvetta: yhden verkkopalvelun sijaan pitääkin luoda julkaisujärjestelmä, sivustokokonaisuus, hallintamalli ja ylläpitokäytännöt kahdelle erilliselle verkkopalvelulle.

Mutkikkuutta lisää se, että näiden kahden palvelun sisällöt ovat tavallisesti päällekkäisiä: samat museot, kartat, ulkoilupuistot, kulttuurikohteet ja tapahtumakalenterit, joita matkailijoille esitellään, ovat myös kuntalaisille suunnattuja palveluja. Sisällöt joudutaan tuottamaan kahteen kertaan, tai julkaisujärjestelmään on rakennettava haastavia toiminnallisuuksia, joilla samoja sisältöjä uudelleenkäytetään eri palveluissa. Joustaako budjetti vai sisällöntuottajien selkänahka? Miten palvelujen roolitus ja hallintamalli suunnitellaan?

Sisältörakenteen monimutkaisuus ja syvät hierarkiat

Kuntien esittelemät peruspalvelut ovat keskeistä sisältöä kuntasivuilla, joten useat kunnat päätyvät jäsentämään verkkopalvelunsa niiden mukaisiin navigointivalikoihin. Käyttäjälle siis tarjotaan selailun lähtökohdaksi tyypillisesti toimialoittain jäsentyneitä valintoja, kuten: sosiaali- ja terveyspalvelut, kasvatus ja koulutus, kulttuuri ja vapaa-aika, asuminen ja ympäristö, liikenne ja kartat, työ ja yrittäminen, kaupunki ja hallinto. Näistä on useita eri variaatioita, joten käyttäjät joutuvat opettelemaan, mistä kussakin palvelussa löytyy viemäriverkosto, vapaat toimitilat, asumispalvelut tai kirjasto. Tuskin kaikille kunnille yhteistä rakennemallia löytyisikään, joten palvelujen jaottelulogiikka on pähkäiltävä erikseen jokaisessa kunnassa.

Jotkin kunnat ovat ratkaisseet valikkorakenteen ongelman esittämällä kaikki palvelut yhdessä navigointivalikon osiossa ”Palvelut”: tällöin rakennehierarkiaan syntyy tietysti ylimääräinen hierarkiataso ja lisäklikkaus peruspalveluiden löytämiseksi. Kuitenkin jo ”sosiaali- ja terveyspalveluihin” sisältyy niin paljon erilaisia palveluja eri aiheista, että navigointivalikoista kertyy helposti hyvin leveitä ja syviä: tyypillinen kuntasivusto onkin uskomaton navigointivalikoiden himmeli, jonka käyttökokemuksen helpottamiseen ei tunnu löytyvän kovin onnistuneita ratkaisuja. Miten hierarkioita voisi purkaa tai madaltaa? Rakennetaanko suurta, johdonmukaista kokonaisuutta vai pienempiä palvelusivustoja?

Palvelupisteet osana kokonaisuutta vai itsenäisinä sivustoina?

Moniin yksittäisiin kunnan palvelumuotoihin sisältyy valtava määrä tärkeitä sisältösivuja: yksittäinen kirjasto, museo, liikuntahalli, kansalaisopisto, kaavoitustoimi, nuorisotalo tai päiväkoti saattaa julkaista niin paljon tietosivuja, että ne voisivat yksinään muodostaa kokonaisen verkkopalvelun. Osana yhteisen kokonaisuuden valikkohierarkioita ne turvottavat navigaatiorämeikköä lähes ymmärtämiskelvottomaksi.

Monet kaupungit ovatkin ratkaisseet ongelman niin, että tällaiset toimipisteet (kirjastot, museot, oppilaitokset jne.) saavat käyttöönsä ihan omat verkkosivustonsa omana käyttöliittymäkokonaisuutenaan. Ongelmana onkin sitten ratkaista, kuinka sirpaleiset ”toimipistesivustot” esitetään osana ehjää, vertailtavaa palvelukokonaisuutta kuntasivustolla. Ja kun tietyt yleistiedot koskevat kaikkia kirjastoja, kaikkia museoita, kaikkia oppilaitoksia, missä yleistiedot annetaan? Vai kopioidaanko yleistiedot kaikkiin toimipisteisiin? Kuinka ne saadaan yhteisen haun piiriin? Saadaanko niiden kaikkien yhteystiedot (tai vaikkapa aukioloajat) koottua yhteen?

Yhteystiedot ja puhelinluettelo

Kuntien tarjoamassa palvelukirjossa tärkein tieto voi hyvinkin olla puhelinnumero tai muu yhteydenottokanava siihen asiamieheen tai vastuuhenkilöön, joka antaa aiheesta tarkempia lisätietoja. Yhteystietojen ajantasaisina pitäminen, vastuuhenkilöiden työnjako, varamiesjärjestelyt ja loma-aikojen sijaisuudet ovat kaikille kunnille yhteinen murheenaihe. Kuntasivustoille joudutaan toteuttamaan melko vaativia integraatioita henkilöstörekistereihin, puhelinkeskuksen järjestelmiin tai muihin taustajärjestelmiin, jotta keskitetysti ylläpidetyt yhteystiedot saataisiin automaattisesti siirtymään verkkosivujen julkaisujärjestelmään. Ja useinkin verkkosivuille tarvittaisiin yhteyshenkilöiden roolista, vastuualueista, toimipaikoista tai yhteydenottokanavista sellaisia tietoja, joita ei noissa keskitetyissä rekistereissä ylläpidetä lainkaan.

Vastuuhenkilöiden yhteystiedot pitäisi saada näytettyä aiheesta kertovalla tietosivulla: tähän tarkoitukseen julkaisujärjestelmään tarvitaan jonkinlainen uudelleenkäytettävän sisällön elementti, jolla vastuuhenkilön ”yhteystietokortti” saadaan ripustettua sivulle keskitetysti ylläpidetystä puhelinluettelosta. Ja toisaalta yhteyshenkilöitä pitää pystyä hakemaan keskitetystä puhelinluettelosta ihmisten nimen, vastuualueen, toimipaikan tai tittelin mukaan. Yksinkertaiselta tuntuva vanhanajan ”kaupungin sisäinen puhelinluettelo” onkin siis melko hankala tekninen sovellus, jonka toiminnallisia yksityiskohtia joudutaan verkkoviestinnässä ratkomaan.

Puhelinluettelo tai ”yhteystietokortit” aiheuttavat myös tulenarkoja linjauksia julkaisupolitiikan kannalta: ovatko luettelossa automaattisesti kaikki kaupungin työntekijät? Millä perusteilla yhteyshenkilöitä näytetään julkisesti? Näytetäänkö heidän kuvansa? Onko kaikkien puhelinnumero tai sähköpostiosoite julkinen? Saako kuka tahansa soittaa verkkopalvelusta löytämiinsä puhelinnumeroihin? Saako työntekijä kieltää yhteystietojensa näyttämisen?

Sähköistä asiointia verkkopalvelun kautta?

Sähköiseen asiointiin siirtyminen on Suomen julkishallinnossa merkittävä, jo hallitusohjelman tasolla linjattu kehittämistavoite. Kaikilla kunnilla on toivomuslistallaan sähköisen asioinnin tehostaminen. Ja onhan tämä myös käyttäjien toive: kaikille olisi helpompaa saada hakea päiväkotipaikkaa, varata liikuntahallivuoro, tilata kirjaston kaukolaina tai maksaa venepaikkavuokra suoraan verkossa, ajasta ja paikasta riippumatta.

Sähköisen asioinnin ratkaisut edellyttävät kuitenkin järjestelmältä aivan toisenlaisia kyvykkyyksiä kuin odotetaan helppokäyttöiseltä julkaisujärjestelmältä www-sivujen tuottamiseksi: jos verkkopalvelun julkaisujärjestelmä valitaan sähköisen asioinnin ehdoilla, päädytään järjestelmästä todennäköisesti maksamaan moninkertainen hinta, ja sisällöntuottajien linjatyö mutkistuu tarpeettomasti.

Kuntien tulee siis kehittää sähköiset asiointipalvelunsa verkkosivuista erillään, mutta myös varmistaa se, että asiointipalvelut linkittyvät verkkosivuihin johdonmukaisella, saumattomalla tavalla. Missä projektissa sähköiset asiointipalvelut sitten suunnitellaan? Millainen järjestelmä siihen tarvitaan? Voisiko uusi kansallinen palveluarkkitehtuuri auttaa asiassa eteenpäin?

Kansallinen Palvelutietovaranto PTV

Tänä vuonna voimaantullut ns. ”KaPA-laki” velvoittaa kunnat ilmoittamaan kaikki julkishallinnolliset palvelunsa, palvelupisteensä ja asiointikanavansa keskitettyyn kansalliseen Suomi.fi-palvelutietovarantoon (PTV). PTV-järjestelmään kootut tiedot tarjoavat kansalaisille mahdollisuuden löytää monipuolisin hakukriteerein ja karttanäkymin yhteystiedot vaikkapa kaikista päiväkodeista, peruskouluista, terveyskeskuksista, kirjastoista, nuorisotaloista, info-pisteistä ja kaupunginmuseoista ympäri Suomen.

Kuntien viestinnälle PTV tarjoaa lupaavia mahdollisuuksia, sillä järjestelmään on luotu keskitetysti vakiomuotoisia pohjakuvaustekstejä kuntien lakisääteisistä palveluista: kuntien ei siis tulevaisuudessa tarvitse itse muotoilla kuvauksia siitä, milloin ympäristölupa tarvitaan, kenellä on oikeus koulukuljetukseen, mitä elintarvikevalvonta on tai mitä adoptioneuvontaan sisältyy. Kuntakohtaisten palvelujen, toimipaikkojen, yhteystietojen ja asiointikanavien sekä näiden monimutkaisten metatietojen syöttäminen PTV-järjestelmään on kuitenkin valtava työ, jonka valmistuminen kestänee vuosia. Monen kunnan toiveena on epäilemättä, että nämä tiedot voitaisiin siirtää PTV-järjestelmään jotenkin automaattisesti verkkosivujen julkaisujärjestelmästä – tämä ei kuitenkaan ole realistinen vaihtoehto, sillä PTV-tietokannan monimutkaisia tietorakenteita ja metatietomalleja ei ole mitään syytä kopioida kuntien www-sivujen julkaisujärjestelmiin.

Parempana tulevaisuusvisiona kannattaakin pitää sitä, että kunnat voivat tulevaisuudessa upottaa PTV-näkymiä Suomi.fi-palvelusta omille verkkosivuilleen: kunnan omaan verkkopalveluun voidaan vaikkapa hakea listaus kunnan päiväkodeista tai kulttuuriavustuksista, ja näiden tarkemmat yhteystiedot ja asiointikanavat löytyvät PTV-järjestelmästä. PTV-järjestelmäkehityksessä on tarkoitus kehittää helppoja tapoja tuottaa PTV-tietoja yleisimmin käytössä oleviin julkaisujärjestelmiin, mutta nämä ratkaisut ovat vielä täysin arvailujen varassa.

Tällä hetkellä PTV-tietomallilla tuotettuja pilottitietoja pääsee tarkastelemaan Beta.suomi.fi-palvelun kautta: tästä on vielä pitkä matka kuntien www-sivuille upotettaviin, modulaarisiin ja toimiviin esitysratkaisuihin. Milloinkahan nämä ovat käytettävissä? Pitääkö uusien ratkaisujen käyttöönottoa lykätä siihen saakka, että tiedot tarkentuvat?

Kun kaikki tarvitsevat samanlaisia ratkaisuja, miksei ole yhteistä mallia?

Kansallisen Suomi.fi-palvelutietovarannon kerääminen on vasta pitkän matkan alkuaskelissa, ja valmistuessaankaan kokonaisuus ei tule korvaamaan tarvetta kuntien omille verkkosivuille. Kun kuntien palvelutehtävät ovat Suomessa yhtäläisiä, tuntuu epäilemättä tuskaisalta, että sadat kunnat joutuvat itsekseen ratkomaan kiperiä kysymyksiä omalta kohdaltaan. Miksi ei olisi yhtenäistä sabloonaa, sivustoratkaisua tai järjestelmäalustaa, jonka kunta voisi helposti ja kustannustehokkaasti ottaa käyttöönsä??

Kuntien Tiera yritti tätä: se kehitti Drupal-pohjaisen verkkosivustomallin, jota tarjottiin yhtenäisellä toimintamallilla halukkaille kunnille. Alustaratkaisujen ja sivustomallin suunnittelussa ei kuitenkaan otettu riittävästi huomioon kuntakohtaisia eroja viestinnän ja räätälöinnin tarpeille, joten verkkopalvelusabloonasta ei tullut helposti käyttöönotettavaa eikä kustannustehokasta. Tiera onkin ilmoittanut päätöksestään ajaa verkkosivupalvelutoiminta alas tämän vuoden loppuun mennessä.

Yhden kokeilun epäonnistuminen ei kuitenkaan tarkoita sitä, että pyrkimys olisi mahdoton: olisi varmasti hyödyllistä luoda yhteisiä hyviä käytäntöjä kuntien verkkopalvelujen esitystavoille ja toiminnallisuuksille. Voisiko suosittu WordPress-järjestelmä olla pienille kunnille tehokas ratkaisu nopeaan ja edulliseen verkkopalvelukehitykseen? Voisiko jotakin kopioida niiltä kunnilta, jotka julkaisevat palvelujensa lähdekoodin avoimesti? Kenelle voisi kuulua vetovastuu yhteisten käytäntöjen suunnittelusta, mallintamisesta, tuotteistamisesta tai jakamisesta?

Piinallisia kysymyksiä kuntasivuston suunnittelijan ahdingoksi on todella paljon. Seuraa blogiamme – myöhemmissä jutuissa saattaa tarkentua vastauksiakin!

Syötä sähköpostiosoitteesi, niin voit seurata tätä blogia ja saat ilmoituksia uusista julkaisuista sähköpostitse.